احسان بداغی روزنامه‌نگار پارلمانی روزنامه همشهری:

هیچ قانون جدیدی گره از کار ما باز نمی‌کند

در پی انتشار سرمقاله‌های پاسارگاد در هفته‌های اخیر با موضوع « ارایه طرح ممنوعیت مداخله نمایندگان در عزل و نصب مدیران» و استقبال شهباز حسن‌پور از این پیشنهاد این بار احسان بداغی روزنامه‌نگار سیرجانی روزنامه همشهری با ارسال یادداشتی نسبت به طرح این موضوع واکنش نشان داد. با توجه به اهمیت این موضوع امیدواریم سلسه بحث‌هایی در این خصوص شکل گیرد که پاسارگاد از این موضوع استقبال می‌کند.

 احسان بداغی

بعد از حاشیه‌های جلسه استیضاح وزیر کار، هفته‌نامه پاسارگاد در چند شماره متوالی خواهان پیشنهاد طرحی از سوی نمایندگان مجلس برای منع آنها از دخالت در امور اجرایی شد. هفته قبل هم شهباز حسن‌پور، نماینده سیرجان در مجلس با استقبال از این پیشنهاد به «پاسارگاد» وعده داد که این طرح به زودی نوشته و در پارلمان به جریان خواهد افتاد. درباره تبعات منفی و مخرب دخالت نمایندگان در امور اجرایی کشور تا به حال آن‌قدر روضه‌خوانی شده است که نیاز به تکرار نداشته باشد. سؤال اساسی اکنون این است که آیا تهیه قانونی جدید برای منع دخالت نمایندگان در امور اجرایی می‌تواند ثمربخش باشد یا خیر؟ مسئله اینجا می‌تواند دو بعد داشته باشد؛ بُعد اول اینکه آیا اگر قانونی تصویب شود اجرا هم خواهد شد؟ بعد دوم هم این است که آیا اساسا با این ساختار قانون‌نویسی کشور، تولید چنین قانونی مؤثر و تامین‌کننده اهداف نویسندگان خواهد بود یا خیر؟

درباره موضوع اول یعنی اجرای قوانین، کافی است به وضعیت قوانین به مراتب مهم‌تری نگاه کنیم؛ مثلا در شش دوره گذشته از ادوار برنامه 5 ساله توسعه کشور، قوانین ناظر به این موضوع در بهترین حالت تا سی درصد اجرا شده است. یا مثلا درباره قانون هدفمندی یارانه‌ها در کشور تخمین‌ها حکایت از این دارد که در این سال‌ها در بهترین شرایط 40 تا 50 درصد این قانون اجرا شده است. حتی در مورد قانون‌اساسی حقوقدانان معتقدند نیمی از آن اجرا نمی‌شود و این موضوع لااقل درباره فصل سوم این قانون یعنی فصل حقوق ملت مشتمل بر 23 ماده تقریبا قطعی است. برنامه 5 ساله توسعه پنجم در کشور ما در حالی به پایان رسیده که نزدیک به 60 درصد آیین‌نامه‌های اجرایی آن نوشته نشد و... از این نمونه‌ها می‌توان فهرست بلندبالایی را نام برد که نشان می‌دهد احتمال اجرای قانونی برای عدم دخالت نمایندگان در امور اجرایی حتی در صورت تصویب، آنقدرها هم زیاد نیست و چنین قانونی بعد از نوشته شدن فقط برای خاک خوردن بر لب طاقچه خوب است، نه بیشتر. 

اما مسئله فقط این نیست. بیایید برای پاسخ به این سؤال از یک آمار قابل تأمل شروع کنیم که مرکز پژوهش‌های مجلس دو سال پیش آن را منتشر کرد؛ حدود 60 درصد طرح‌های مصوب مجلس ناظر به اصلاح و یا الحاق به قوانین قبلی است. این یعنی یک مشکل جدی در کار قانون‌نویسی ما وجود دارد که باعث می‌شود مجبور شویم به طور مکرر قوانین خود را با الحاقیات و اصلاحیات تغییر دهیم و البته در بسیاری از موارد این تغییرات هم باعث کارآمدی قانون نمی‌شوند. دلیلش هم این است که قوانین ما جامع، مانع و کامل نیستند، چرا که اولا؛ فضای قانون‌نویسی فاقد یک ساختار کارشناسی اثرگذار است و ثانیا؛ قانون‌نویسان ما هم نه مسلح به تخصص و فن قانون‌نویسی هستند و نه انگیزه قانون‌نویسی فنی دارند. چیزی که در این سال‌ها جای این موارد را گرفته انگیزه‌های پوپولیستی با هدف نمایش دغدغه‌مندی برای رای‌دهندگان حوزه‌های انتخابیه است که ناگفته پیداست نتیجه‌اش چه می‌شود. از همین روست که ما فقط در حوزه اقتصادی کشور بیش از 16 هزار ماده قانونی متناقض و متعارض داریم. یا همین امسال در همایش قانون‌نویسی کشور آماری ارایه شد که آمار مواد قانونی را که در یک قانون واحد با همدیگر تناقض دارند، بالای 20 هزار مورد اعلام می‌کرد. این یعنی قانونگذار ما بیش از 10 هزار بار موادی را در قوانین کشور گنجانده که ماده‌ای دیگر در همان قانون آن را نقض می‌کند. 

ما اکنون دچار تورم شدید قانون هستیم و هیچ قانون جدیدی گره کار ما را باز نمی‌کند. 111 سال از نظام قانونگذاری ایران می‌گذرد و حدود 11 هزار قانون طی این سال‌ها مصوب شده، این در حالی است که در فرانسه با عمر نظام قانونگذاری 200 ساله فقط 2800 قانون به تصویب رسیده است و امروز ما با مشکل و معضلی به نام تورم قوانین در آن کشور مواجه نیستیم.

با این توصیف سراغ موضوع اصلی یعنی بحث تلاش برای عدم دخالت نمایندگان در امور اجرایی بر می‌گردیم. ریشه این موضوع در نداشتن قانون برای منع نمایندگان نیست که حالا نوشتن یک قانون جدید کار را درست کند. ریشه اصلی در نقص ساختاری و یا نقص اجرایی برخی از «قوانین مادر» در کشور است؛ دو نمونه مهم آن قانون احزاب و قوانین مربوط به رسانه و مطبوعات و گردش آزاد اطلاعات است. در واقع تورم قوانین در ایران به این دلیل است که ما هیچ‌گاه به سمت بازنویسی و به روز کردن قوانین اصلی خود نرفته‌ایم. اکنون هم اگر دغدغه‌ای واقعی در خصوص دخالت بی‌جای نمایندگان در امور اجرایی و دغدغه‌هایی دیگر از این دست وجود دارد، باید در حوزه این دو دسته از قوانین به سمت تنقیح یا همان بازنویسی کلی برویم.

در کشور ما به شکل کاملا مشهودی نه امکان فعالیت حزبی فراگیر و بسیط به شکل مؤثر وجود دارد و نه امکان کار رسانه‌ای آزاد که هم امکان دسترسی به اطلاعات را داشته باشد و هم امکان انتشار آن برای افکار عمومی را میسر باشد. به این مسایل اضافه کنید نقص جدی قانون جرم سیاسی در کشور را که اجازه می‌دهد هر نوع فعالیت سیاسی، رسانه‌ای و منتقدانه‌ای در قالب اتهام امنیتی مطرح و خارج از شیوه دادرسی جرایم سیاسی، بدون استانداردهای لازم مورد رسیدگی قرار بگیرد. امکان فعالیت آزادانه حزبی، سیاسی و رسانه‌ای و آزاد بودن گردش اطلاعات به مثابه نورافکن‌هایی هستند که بر پستوهای تاریک قدرت و زد و بندهای سیاسی تابانده می‌شوند و امکان اقدامات مغایر غیرقانونی و مغایر با منافع عامه را می‌گیرند. 

چیزی که اجازه می‌دهد خیلی از رفتارهای آسیب‌زای سیاسی مانند دخالت وسیع نمایندگان در امور اجرایی، دادن پیشنهادهای مکرر به دولتی‌ها و سواستفاده از بازوهای نظارتی مجلس مانند استیضاح به مثابه اهرم فشار برای پیش بردن این تقاضاها به طور وسیعی تکرار شود، نبود قوانین اثر بخشی است که چون نورافکنی فضای فعالیت سیاسی را از تاریکی خارج کنند و در معرض دید عمومی قرار دهند. در نبود این عامل اگر هزار قانون هم برای منع دخالت نمایندگان نوشته شود، خود آنها هزار بار آن را دور خواهند زد. چون نه حزب قدرتمندی به عنوان رقیب آنها در صحنه وجود دارد که از او مچ‌گیری کند و نه رسانه آزادی که باعث شود افکار عمومی یقه این نماینده را در بزنگاه بگیرد و او را از قدرت پایین بکشد. یا اینکه ابزاری وجود ندارد که در صورت دخالت نماینده در امری که چه به او مربوط باشد و چه نباشد، به همان میزان از وی پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری بخواهد. 

بر همین اساس اگر نماینده محترم شهرستان واقعا دغدغه منع نمایندگان از دخالت در امور اجرایی را دارد پیشنهاد می‌کنم سراغ تنقیح و بازنویسی این قوانین مادر برود. ایشان خود بهتر می‌داند که مثلا عدم توجه به این قوانین مادر در حوزه اقتصاد و پیش کشیدن مکرر طرح‌ها، لوایح و قوانینی چون طرح حمایت از تولید داخلی، لایحه خروج از رکود، قانون حمایت از بنگاه‌های زود بازده و... چقدر تا کنون بی‌تاثیر بوده‌اند که اگر این عدم تاثیر نبود اکنون شرایط اقتصادی کشور با این وضعی که گرفتار آن هستیم بسی فرق می‌کرد.